Про що йдеться?

Зацікавлені особи пам’ятають, що 26 квітня 2017 року Кабміном було прийнято постанову № 295 (набула чинності 16.05.2017 р.), якою було затверджено:

• Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю;
• Порядок здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю.

Майже одразу, по гарячих слідах, у липні 2017 року було подано позов про визнання постанови № 295 незаконною та нечинною. Рішенням окружного адміністративного суду м. Києва від 26.12.2018 р. у справі № 826/8917/17 у задоволенні позову було відмовлено. І нарешті, 14 травня цього року Шостим апеляційним адміністративним судом було винесено постанову, якою скасовано рішення суду першої інстанції та визнано постанову № 295 нечинною.

НЮАНС. Відповідно до ч. 1 ст. 325 КАСУ2постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Але радість від травневої перемоги затьмарює можлива перспектива касаційного оскарження. А поки тривають 30 касаційних днів, стисло проаналізуємо, з яких підстав постанову № 295 було визнано нечинною та чим наразі буде керуватися Державна служба України з питань праці (далі — Держпраці) під час проведення заходів нагляду (контролю).

Законодавче підґрунтя

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами — підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України (ч. 1 ст. 259 КЗпП).

Центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, є Держпраці, яка здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в установленому порядку територіальні органи (пп. 1, 7 Положення № 963).

Держпраці відповідно до покладених на неї завдань: здійснює державний контроль за дотриманням вимог законодавства про працю, зайнятість населення в частині дотримання прав громадян під час прийому на роботу та працівників під час звільнення з роботи; використання праці іноземців та осіб без громадянства; наймання працівників для подальшого виконання ними роботи в Україні в іншого роботодавця; дотримання прав і гарантій стосовно працевлаштування громадян, які мають додаткові гарантії у сприянні працевлаштуванню; провадження діяльності з надання послуг з посередництва та працевлаштування тощо (пп. 9 п. 4 Положення № 96).

ДО ВІДОМА. Механізм накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення врегульовано нормами Порядку № 5094.

На виконання прямої норми закону — ст. 259 КЗпП — Кабміном було прийнято постанову № 295, якою затверджено:

1.  Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю
   та
2. Порядок здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю.

Контроль роботодавців Держпраці проводила відповідно до першого Порядку — Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю (далі — Порядок контролю).

Згідно із пп. 2, 5 Порядку контролю державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюється у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів та виконавчих органів місцевих рад (з питань своєчасної та у повному обсязі оплати праці, додержання мінімальних гарантій в оплаті праці, оформлення трудових відносин).

Інспекторам праці було надано доволі широкі повноваження при проведенні відвідувань/інспектувань: починаючи від можливості нагрянути без попередження у будь-який час, закінчуючи перевіркою будь-яких трудових документів та можливістю проводити «допросні співбесіди» з працівниками суб’єкта господарювання.

Зрозуміло, що не постановою єдиною живуть перевіряючі. Адже на заходи нагляду (контролю), що здійснюються органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення, поширюються норми Закону № 8775, який визначає правові та організаційні засади, основні принципи та порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності (ч. 4 ст. 2 цього Закону).

Відповідно до ч. 5 ст. 2 Закону № 877 його норми застосовуються з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.

Однак, слід зауважити, що наразі спеціального закону, який би регулював питання трудового державного нагляду (контролю), не прийнято. Тому заходи контролю органи Держпраці здійснюють відповідно до Закону № 877, але з урахуванням особливостей, визначених міжнародними договорами, зокрема, ратифікованими Україною Конвенцією № 816та Конвенцією № 1297.

ЗВЕРНІТЬ УВАГУ! Якщо міжнародним договором України, який набув чинності в установленому порядку, встановлені інші правила, ніж передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору (ч. 2 ст. 19 Закону № 19068).

Висновки суду

Якщо аналізувати судову постанову від 14.05.2019 р., можна виокремити два головних висновки, які детально обґрунтовані судом:

1) постанова № 295 прийнята із суттєвим порушенням регуляторного законодавства, зокрема Закону № 11609, Закону № 79410, Регламенту КМУ11, що має своїм наслідком визнання такої постанови нечинною:

• Державна регуляторна служба відмовила в погодженні постанови КМУ, оскільки вона була прийнята з порушенням вимог Закону № 1160;
• проект постанови № 295 не було включено до плану підготовки проектів регуляторних актів Кабміну на 2017 рік, що також є порушенням Закону № 1160;

2) постановою № 295 Кабмін безпідставно наділив наглядово-контрольними повноваженнями виконавчі органи міських рад міст обласного значення та об’єднаних територіальних громад, що є прямим порушенням Закону № 877 та Закону № 28012.

Тож єдиним легітимним органом державного нагляду за дотриманням трудового законодавства є Держпраці.

Окрім цього, ще одним штрихом до «портрету» аналізованого судового рішення є висновок, зроблений Кіровоградським окружним адміністративним судом у рішенні від 17.04.2019 р. у справі № 1140/2755/18. Предметом оскарження були припис та постанова управління Держпраці за результатами інспекційного відвідування ФОП.

Суд дійшов висновку, що управління Держпраці може здійснювати державний нагляд (контроль) виключно на підставі Закону № 877 і спеціального закону, який встановлював би особливості його діяльності. А оскільки позапланову перевірку ФОП було проведено з порушенням вимог Закону № 877, на підставі тільки постанови № 295, наказ про призначення перевірки (інспекційного відвідування) є протиправним, і, як наслідок, протиправними є припис і постанова про накладення штрафу.

І що тепер?

Отже, з 14 травня 2019 року постанова № 295 є нечинною. Тому, абстрагуючись від касаційних перспектив, визначимося із суто правовими наслідками цього рішення.

Висновок 1. Затверджені постановою № 295 Порядок контролю та Порядок здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю втратили чинність і наразі не можуть застосовуватись.

ДО ВІДОМА. Суд касаційної інстанції може зупинити виконання оскаржуваного судового рішення або зупинити його дію до закінчення його перегляду в касаційному порядку, про що постановляється відповідна ухвала (ст. 375 КАСУ).

Висновок 2. Усі інспекційні відвідування та невиїзні інспектування, які наразі тривають або призначені на підставі постанови № 295, мають бути зупинені та/або скасовані.

ПАМ’ЯТАЙТЕ! Визнання постанови № 295 нечинною не скасовує права Держпраці проводити заходи державного нагляду (контролю), передбачені Законом № 877.

Висновок 3. Заходи державного нагляду (контролю) з питань дотримання законодавства про працю здійснюються виключно Держпраці та її територіальними органами.

НАГАДАЄМО! Заходами державного нагляду (контролю) є планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом (ст. 1 Закону 877).

Висновок 4. Виконавчі органи міст обласного значення та об’єднаних територіальних громад не можуть здійснювати інспекційні відвідування та невиїзні інспектування, які були передбачені п. 2 Порядку контролю.

Висновок 5. Перевірки Держпраці проводяться тільки на підставі і в порядку, що передбачені Законом № 877, з урахуванням особливостей, визначених Конвенцією № 81 та Конвенцією № 129.

Висновок 6. Штрафи за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, що передбачені ч. 2 ст. 265 КЗпП та ч. 2–7 ст. 53 Закону України «Про зайнятість населення» від 05.07.2012 р. № 5067-VI, як і раніше, накладаються відповідно до чинного Порядку № 509.

ВАЖЛИВО! Виконання припису про усунення виявлених порушень не звільняє від низки штрафів, як це було передбачено п. 28 Порядку контролю. Незважаючи на те, що аналогічну «помилувальну» норму містить ч. 11 ст. 7 Закону № 877, Держпраці не зобов’язана її дотримуватися (ч. 5 ст. 2 цього ж Закону). Отже, штрафи за порушення законодавства про працю відтепер будуть накладатися відразу.

Висновок 7. Мораторію на проведення заходів державного нагляду (контролю) Держпраці не передбачено.

Висновок 8. Залишається невизначеним питання щодо проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю), які передбачені ч. 1 ст. 6 Закону № 877, адже ця норма не є обов’язковою для Держпраці згідно з приписами ч. 5 ст. 2 Закону № 877.

Висновок 9. Планові перевірки дотримання норм трудового законодавства у 2019 році проводитися не будуть. Проти цього заперечує ч. 1 ст. 5 Закону № 877: «Планові заходи здійснюються відповідно до річних планів, що затверджуються органом державного нагляду (контролю) не пізніше 1 грудня року, що передує плановому. Внесення змін до річних планів здійснення заходів державного нагляду (контролю) не допускається, крім випадків зміни найменування суб’єкта господарювання та виправлення технічних помилок».

Висновок 10. Але це не значить, що цього року Держпраці взагалі не буде здійснювати планові перевірки. Чинним залишається план перевірок на 2019 рік, який затверджено наказом Держпраці «Про затвердження Плану заходів зі здійснення державного нагляду (контролю) Державної служби України з питань праці на 2019 рік» від 29.11.2018 р. № 12613. За цим планом контролери Держпраці перевіряють дотримання інших питань, які належать до компетенції служби, окрім питань дотримання законодавства про працю.

ДО ВІДОМА. Предметом планових перевірок Держпраці у 2019 році є додержання законодавства у сферах: державного гірничого нагляду; зайнятості населення, зайнятості та працевлаштування осіб з інвалідністю; промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення.

Думка редакції

Навряд чи постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2019 р. стане крапкою в питанні щодо постанови № 295. Чи буде подано Кабміном касаційну скаргу на постанову апеляційного суду, ми дізнаємося незабаром. Але якщо Верховний Cуд підтримає нечинність постанови № 295, загостриться ще одне важливе та болісне питання: коли і як буде заповнена законодавча прогалина? Чи прийме Кабмін нову, більш досконалу постанову, виправивши попередні помилки, чи Верховна Рада, нарешті, прийме спеціальний закон, яким будуть врегульовані всі контрольно-наглядові питання у трудовій сфері? Покаже час і, можливо, нова судова практика.

До того ж наголосимо, що постанова № 295 є нечинною з 14.05.2019 р., але автоматичного скасування рішень, що були прийняті в період її дії, і, відповідно, «прощення» штрафів, не відбувається. Це слід пам’ятати тим суб’єктам господарювання, які мають приписи та постанови про накладення штрафів за порушення трудового законодавства, адже їх подальше оскарження можливе в судовому порядку.

Але перш ніж готувати позов, радимо роботодавцям ретельно все перевірити та переконатися, що ними дотримані всі вимоги трудового законодавства, за порушення яких ст. 265 КЗпП (яка є чинною) передбачені штрафи, а перевіряючими дійсно порушені норми законів під час призначення і проведення заходу нагляду (контролю).

Також нагадаємо про те, що суб’єкту господарювання надано право не допускати посадових осіб органу державного контролю до перевірки у випадках, передбачених п. 4 ст. 5 та ст. 10 Закону № 877. Але, як і в ситуації з податковими перевірками, якщо допуск перевіряючих відбувся, в подальшому предметом судового розгляду може бути лише суть виявлених порушень (див., приміром, рішення Київського окружного адміністративного суду від 18.04.2019 р. у справі № 320/299/19; постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 28.03.2018 р. у справі № 818/1157/16; постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 01.04.2019 р. у справі № 857/1325/19).

ЦЕ ЦІКАВО. Наразі на сайті Міністерства соціальної політики України розміщено для громадського обговорення проект Постанови КМУ «Деякі питання здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю» («Головна» → «Нормативна база» → «Проекти нормативних актів»).