О чем идет речь?

Заинтересованные лица помнят, что 26 апреля 2017 года Кабмин принял постановление № 295 (вступило в силу 16.05.2017 г.), которым были утверждены:

• Порядок осуществления государственного контроля за соблюдением законодательства о труде;
• Порядок осуществления государственного надзора за соблюдением законодательства о труде.

Почти сразу, по горячим следам, в июле 2017 года был подан иск о признании постановления № 295 незаконным и недействительным. Решением окружного административного суда г. Киева от 26.12.2018 г. по делу № 826/8917/17 в удовлетворении иска было отказано.

И наконец, 14 мая этого года Шестым апелляционным административным судом было вынесено постановление, которым отменено решение суда первой инстанции, и постановление № 295 признано недействительным.

НЮАНС. В соответствии с ч. 1 ст. 325 КАСУ2постановление суда апелляционной инстанции вступает в законную силу с даты его принятия.

Однако радость от майской победы затмевает возможная перспектива кассационного обжалования. А пока продолжаются 30 кассационных дней, кратко проанализируем, по каким основаниям постановление № 295 было признано недействительным и чем теперь будет руководствоваться Государственная служба Украины по вопросам труда (далее — Гоструда) при проведении мероприятий надзора (контроля).

Законодательная основа

В соответствии со ст. 19 Конституции Украины органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в рамках полномочий и способом, предусмотренными Конституцией и законами Украины.

Государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства о труде юридическими лицами независимо от формы собственности, вида деятельности, хозяйствования, физлицами-предпринимателями, использующими наемный труд, осуществляет центральный орган исполнительной власти, реализующий государственную политику по вопросам надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде, в порядке, определенном Кабинетом Министров Украины (ч. 1 ст. 259 КЗоТ).

Центральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику по вопросам надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде, является Гоструда, осуществляющая свои полномочия непосредственно и через созданные в установленном порядке территориальные органы (пп. 1, 7 Положения № 963).

Гоструда в соответствии с возложенными на нее задачами: осуществляет государственный контроль за соблюдением требований законодательства о труде, занятости населения в части соблюдения прав граждан при приеме на работу и работников при увольнении с работы; при использовании труда иностранцев и лиц без гражданства; найме работников для дальнейшего выполнения ими работы в Украине у другого работодателя; соблюдения прав и гарантий относительно трудоустройства граждан, имеющих дополнительные гарантии в содействии трудоустройству; осуществления деятельности по предоставлению услуг по посредничеству и трудоустройству и т. п. (п.п. 9 п. 4 Положения № 96).

НА ЗАМЕТКУ. Механизм наложения штрафов за нарушение законодательства о труде и занятости населения урегулирован нормами Порядка № 5094.

Во исполнение прямой нормы закона — ст. 259 КЗоТ — Кабмином было принято постановление № 295, которым утверждены:

1. Порядок осуществления государственного контроля за соблюдением законодательства о труде
   и
2. Порядок осуществления государственного надзора за соблюдением законодательства о труде.

Контроль работодателей Гоструда проводила согласно первому Порядку — Порядку осуществления государственного контроля за соблюдением законодательства о труде (дальше — Порядок контроля).

Согласно пп. 2, 5 Порядка контроля государственный контроль за соблюдением законодательства о труде осуществляется в форме проведения инспекционных посещений и невыездных инспектирований инспекторами труда Гоструда и ее территориальных органов и исполнительных органов местных советов (по вопросам своевременной и в полном объеме оплаты труда, соблюдения минимальных гарантий в оплате труда, оформлении трудовых отношений).

Инспекторам труда были предоставлены достаточно широкие полномочия при проведении посещений/инспектирований: начиная от возможности нагрянуть без предупреждения в любое время и заканчивая проверкой любых трудовых документов и возможностью проводить «допросные собеседования» с работниками субъекта хозяйствования.

Понятно, что не постановлением единым живут проверяющие. Ведь на мероприятия по надзору (контролю), осуществляемые органами государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде и занятости населения, распространяются нормы Закона № 8775, определяющего правовые и организационные принципы, основные принципы и порядок осуществления государственного надзора (контроля) в сфере хозяйственной деятельности (ч. 4 ст. 2 данного Закона).

Согласно ч. 5 ст. 2 Закона № 877 его нормы применяются с учетом особенностей, определенных законами в соответствующих сферах и международными договорами.

Однако следует заметить, что на данный момент специальный закон, который бы регулировал вопросы трудового государственного надзора (контроля), не принят. Поэтому мероприятия по контролю органы Гоструда осуществляют в соответствии с Законом № 877, но с учетом особенностей, определенных международными договорами, в частности ратифицированными Украиной Конвенцией № 816и Конвенцией № 1297.

ОБРАТИТЕ ВНИМАНИЕ! Если международным договором Украины, вступившим в силу в установленном порядке, установлены иные правила, чем предусмотренные в соответствующем акте законодательства Украины, то применяются правила международного договора (ч. 2 ст. 19 Закона № 19068).

Выводы суда

Если анализировать судебное постановление от 14.05.2019 г., можно выделить два главных вывода, которые подробно обоснованы судом:

1) постановление № 295 принято с существенным нарушением регуляторного законодательства, в частности Закона № 11609, Закона № 79410, Регламента КМУ11, что имеет своим следствием признание такого постановления недействительным:

• Государственная регуляторная служба отказала в согласовании постановления КМУ, поскольку оно было принято с нарушением требований Закона № 1160;
• проект постановления № 295 не был включен в план подготовки проектов регуляторных актов Кабмина на 2017 год, что также является нарушением Закона № 1160;

2) постановлением № 295 Кабмин необоснованно наделил надзорно-контрольными полномочиями исполнительные органы городских советов городов областного значения и объединенных территориальных громад, что является прямым нарушением Закона № 877 и Закона № 28012.

А значит, единственным легитимным органом государственного надзора за соблюдением трудового законодательства является Гоструда.

Кроме того, еще одним штрихом к «портрету» анализируемого судебного решения является вывод, сделанный Кировоградским окружным административным судом в решении от 17.04.2019 г. по делу № 1140/2755/18. Предметом обжалования были предписание и постановление управления Гоструда по результатам инспекционного посещения ФЛП.

Суд пришел к выводу, что управление Гоструда может осуществлять государственный надзор (контроль) исключительно на основании Закона № 877 и специального закона, который бы устанавливал особенности его деятельности. А поскольку внеплановая проверка ФЛП была проведена с нарушением требований Закона № 877, на основании лишь постановления № 295, приказ о назначении проверки (инспекционного посещения) является противоправным, и, как следствие, противоправными являются предписание и постановление о наложении штрафа.

И что теперь?

Итак, с 14 мая 2019 года постановление № 295 является недействительным. Поэтому, абстрагируясь от кассационных перспектив, определимся с сугубо правовыми последствиями этого решения.

Вывод 1. Утвержденные постановлением № 295 Порядок контроля и Порядок осуществления государственного надзора за соблюдением законодательства о труде утратили силу и больше не могут применяться.

НА ЗАМЕТКУ. Суд кассационной инстанции может приостановить выполнение обжалованного судебного решения или приостановить его действие до окончания его пересмотра в кассационном порядке, о чем выносится соответствующее определение (ст. 375 КАСУ).

Вывод 2. Все инспекционные посещения и невыездные инспектирования, которые на данный момент продолжаются или назначены на основании постановления № 295, должны быть приостановлены и/или отменены.

ПОМНИТЕ! Признание постановления № 295 недействительной не отменяет права Гоструда проводить мероприятия государственного надзора (контроля), предусмотренные Законом № 877.

Вывод 3. Мероприятия государственного надзора (контроля) по вопросам соблюдения законодательства о труде осуществляются исключительно Гоструда и ее территориальными органами.

НАПОМНИМ! Мероприятиями государственного надзора (контроля) являются плановые и внеплановые мероприятия, осуществляемые в форме проверок, ревизий, осмотров, обследований и в других формах, определенных законом (ст. 1 Закона 877).

Вывод 4. Исполнительные органы городов областного значения и объединенных территориальных громад не могут осуществлять инспекционные посещения и невыездные инспектирования, которые были предусмотрены п. 2 Порядка контроля.

Вывод 5. Проверки Гоструда проводятся только на основании и в порядке, предусмотренных Законом № 877, с учетом особенностей, определенных Конвенцией № 81 и Конвенцией № 129.

Вывод 6. Штрафы за нарушение законодательства о труде и занятости населения, предусмотренные ч. 2 ст. 265 КЗоТ и ч. 2–7 ст. 53 Закона Украины «О занятости населения» от 05.07.2012 г. № 5067-VI, как и раньше, налагаются в соответствии с действующим Порядком № 509.

ВАЖНО! Выполнение предписания об устранении выявленных нарушений не освобождает от ряда штрафов, как это было предусмотрено п. 28 Порядка контроля. Несмотря на то, что аналогичную «помиловательную» норму содержит ч. 11 ст. 7 Закона № 877, Гоструда не обязана ее соблюдать (ч. 5 ст. 2 этого же Закона). Следовательно, штрафы за нарушение законодательства о труде отныне будут налагаться сразу.

Вывод 7. Мораторий на проведение мероприятий государственного надзора (контроля) Гоструда не предусмотрен.

Вывод 8. Остается неопределенным вопрос о проведении внеплановых мероприятий государственного надзора (контроля), которые предусмотрены ч. 1 ст. 6 Закона № 877, ведь эта норма не является обязательной для Гоструда согласно предписаниям ч. 5 ст. 2 Закона № 877.

Вывод 9. Плановые проверки соблюдения норм трудового законодательства в 2019 году проводиться не будут. Против этого возражает ч. 1 ст. 5 Закона № 877: «Плановые мероприятия осуществляются в соответствии с годовыми планами, утверждаемыми органом государственного надзора (контроля) не позднее 1 декабря года, предшествующего плановому. Внесения изменений в годовые планы осуществления мероприятий государственного надзора (контроля) не допускается, кроме случаев изменения наименования субъекта хозяйствования и исправления технических ошибок».

Вывод 10. Но это не значит, что в этом году Гоструда вообще не будет осуществлять плановые проверки. Действующим остается план проверок на 2019 год, утвержденный приказом Гоструда «Об утверждении Плана мероприятий по осуществлению государственного надзора (контроля) Государственной службы Украины по вопросам труда на 2019 год» от 29.11.2018 г. № 12613. Согласно этому плану контролеры Гоструда проверяют соблюдение других вопросов, относящихся к компетенции службы, кроме вопросов соблюдения законодательства о труде.

НА ЗАМЕТКУ. Предметом плановых проверок Гоструда в 2019 году является соблюдение законодательства в сферах: государственного горного надзора; занятости населения, занятости и трудоустройства лиц с инвалидностью; промышленной безопасности, охраны труда, гигиены труда, обращения с взрывчатыми материалами промышленного назначения.

Мнение редакции

Вряд ли постановление Шестого апелляционного административного суда от 14.05.2019 г. станет точкой в вопросе о постановлении № 295. Подаст ли Кабмин кассационную жалобу на постановление апелляционного суда, мы скоро узнаем. Но если Верховный Cуд поддержит недействительность постановления № 295, обострится еще один важный и болезненный вопрос: когда и как будет заполнен законодательный пробел? Примет ли Кабмин новое, более совершенное постановление, исправив предыдущие ошибки, или Верховная Рада, наконец, примет специальный закон, которым будут урегулированы все контрольно-надзорные вопросы в трудовой сфере? Покажет время и, возможно, новая судебная практика.

К тому же отметим, что постановление № 295 является недействительным с 14.05.2019 г., но автоматической отмены решений, которые были приняты в период его действия, и, соответственно «прощения» штрафов, не происходит. Это следует помнить тем субъектам хозяйствования, которые имеют предписания и постановления о наложении штрафов за нарушение трудового законодательства, ведь их дальнейшее обжалование возможно в судебном порядке.

Но прежде чем готовить иск, советуем работодателям все тщательно проверить и убедиться, что ими соблюдены все требования трудового законодательства, за нарушение которых ст. 265 КЗоТ (действующая) предусмотрены штрафы, а проверяющие действительно нарушили нормы законов при назначении и проведении мероприятий надзора (контроля).

Также напомним о том, что субъекту хозяйствования предоставлено право не допускать должностных лиц органа государственного контроля к проверке в случаях, предусмотренных п. 4 ст. 5 и ст. 10 Закона № 877. Но, как и в ситуации с налоговыми проверками, если допуск проверяющих состоялся, в дальнейшем предметом судебного рассмотрения может быть только суть выявленных нарушений (см., например, решение Киевского окружного административного суда от 18.04.2019 г. по делу № 320/299/19; постановление Харьковского апелляционного административного суда от 28.03.2018 г. по делу № 818/1157/16; постановление Восьмого апелляционного административного суда от 01.04.2019 г. по делу № 857/1325/19).

ЭТО ИНТЕРЕСНО. На сайте Министерства социальной политики Украины размещен для общественного обсуждения проект постановления КМУ «Некоторые вопросы осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде» («Головна» → «Нормативна база» → «Проекти нормативних актів»).