Людмила Линник, юрист газети «Місцева рада»
Суть справи
За поданням про преміювання працівників сільської ради від 20.12.2017 р. за добросовісне виконання посадових обов’язків, своєчасне та якісне виконання завдань, в межах фонду оплати праці, враховуючи доплату до рівня мінімальної заробітної плати та фонд економії заробітної плати за грудень 2017 року, відповідно до Положення про преміювання та нормативно-правових актів про оплату праці в ОМС сільським головою було винесено розпорядження «Про преміювання за грудень 2017 року».
В лютому 2018 року один із жителів села дізнався про те, що 20.12.2017 р. сільський голова підписав вказане вище розпорядження, на підставі якого зазначені в розпорядженні посадові особи отримали премії з сільського бюджету.
Цей громадянин (позивач) звернувся до суду з позовною заявою до сільського голови (відповідач) про визнання необґрунтованим та скасування розпорядження про преміювання як такого, що прийняте з недотриманням Положення про преміювання.
Свої вимоги позивач мотивував тим, що порушуючи Положення про преміювання, в поданні та розпорядженні про преміювання не зроблено оцінки та всебічного аналізу виконання працівниками посадових обов’язків і завдань за грудень 2017 року, за які саме заслуги працівники сільради отримали новорічні премії з однаковим відсотком. Позивач вважав, що як він, так і вся громада мають право знати на кого, скільки і за які заслуги сільський голова витратив кошти. Крім того, в Положенні про преміювання сільської ради зазначено, що преміювання працівників сільської ради, встановлення їм надбавки здійснюється за поданням секретаря сільської ради на підставі оцінки та всебічного аналізу виконання ними посадових обов’язків і завдань. А тому такий аналіз, на думку позивача, є обов’язковою передумовою преміювання працівників. При цьому, — у вигляді якогось окремого документа.
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 26.09.2018 р., залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 10.12.2018 р. у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оскаржуване позивачем розпорядження обґрунтоване та не підлягає скасуванню.
Доводи позивача, що преміювання працівників відбулося без дотримання вимог Положення про преміювання, у зв’язку з відсутністю аналізу діяльності працівників, суди вважали необґрунтованими, оскільки Положенням про преміювання не передбачено, що при преміюванні працівників є необхідним зазначення аналізу щодо кожного премійованого працівника за результатами роботи за місяць.
Не погодившись із вказаними судовими рішеннями, позивач звернувся із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просив скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
Постановою ВС КАС від 15.12.2021 р. у справі № 1840/2970/181 в задоволенні касаційної скарги відмовлено, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій у справі залишено без змін. Про мотиви суду далі детальніше.
Позиція суду
Відповідно до ч. 1, 3, 4 ст. 21 Закону про службу в ОМС2 посадові особи одержують зарплату, розмір якої має забезпечувати достатній життєвий рівень. Умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування визначаються КМУ. Джерелом формування фонду оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування є місцевий бюджет.
Постановою № 2683 встановлено, що умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування визначаються ОМС виходячи з умов оплати праці, передбачених цією постановою, і схем посадових окладів згідно з відповідними додатками (зокрема, додатками 48–55, 57).
Пунктом 2 постанови № 268 керівникам органів надано право у межах затвердженого фонду оплати праці здійснювати преміювання працівників відповідно до їх особистого вкладу в загальні результати роботи, а також до державних і професійних свят та ювілейних дат.
Конкретні умови, порядок та розміри преміювання працівників визначаються у Положенні про преміювання відповідного органу.
Рішенням сесії сільської ради від 07.02.2013 р. було затверджено Положення про преміювання та надання матеріальної допомоги працівникам сільської ради (далі — Положення).
Згідно з ч. 1.3 цього Положення преміювання працівників сільської ради здійснюється відповідно до їх особистого внеску в загальні результати роботи за підсумками роботи за місяць.
Відповідно до ч. 1.4 Положення в окремих випадках за виконання особливо важливої роботи або з нагоди ювілейних або святкових дат за розпорядженням сільського голови з урахуванням особистого внеску працівникам може бути виплачена одноразова премія в межах затвердженого фонду оплати праці.
Згідно з ч. 2.1 Положення преміювання працівників сільської ради, встановлення їм надбавки здійснюються за поданням секретаря сільської ради на підставі оцінки та всебічного аналізу виконання ними посадових обов’язків і завдань.
Відповідно до ч. 2.3. Положення за результатами роботи за місяць для визначення розміру премії працівникам враховуються такі показники:
- своєчасне та якісне виконання поставлених керівництвом завдань і доручень;
- сумлінне виконання своїх посадових обов’язків, ініціатива і творчість у роботі;
- постійне самовдосконалення, підвищення професійної кваліфікації.
Провівши аналіз нормативно-правових актів, що регулюють спірні правовідносини, суд зазначив, що жодним із них не передбачено те, що при преміюванні працівників є необхідним зазначення аналізу кожного премійованого працівника за результатами роботи за місяць. Ба більше, преміювання працівників відбулося в межах фонду оплати праці.
Зокрема, згідно з Положенням преміювання здійснюється відповідно до їх особистого внеску в загальні результати роботи за підсумками роботи, на підставі оцінки та всебічного аналізу виконання ними посадових обов’язків і завдань, проте вказаними нормами не передбачено обов’язку зазначати в поданні та/або розпорядженні конкретні факти та обставини, які були проаналізовані керівником при вирішенні питання преміювання конкретних працівників, не визначено, що проведення аналізу повинно у якийсь спосіб письмово відображатись у розпорядженні на преміювання тощо.
Окрім того, незазначення в розпорядженні фактів, які б вказували на проведення аналізу виконання працівниками посадових обов’язків і завдань не означає, що секретарем сільської ради та/чи головою сільської ради при вирішенні питань преміювання такий аналіз не проводився.
Тож Верховний Суд погодився з висновками судів попередніх інстанцій, що оскаржуване розпорядження обґрунтоване та прийняте з дотриманням вимог чинного законодавства.
Також суд зазначив, що преміювання та встановлення відповідних надбавок провадиться керівником у межах наявного фонду оплати праці та належить до дискреційних повноважень роботодавця. Крім того, право встановлення надбавок та премій належить саме до варіативних дискреційних повноважень, в силу яких роботодавець вільний у виборі в межах затвердженого кошторису встановлювати їх чи не встановлювати.
Верховний Суд зазначив, що дискреція — це не обов’язок, а повноваження адміністративного органу, оскільки юридична концепція дискреції передбачає можливість вибору між альтернативними способами дій та/або бездіяльністю. У разі якщо законодавство передбачає прийняття лише певного конкретного рішення, це не є реалізацією дискреції (повноважень), а є виконанням обов’язку.
Дискреція є необхідною та безальтернативною для управлінської діяльності адміністративного органу юридичною конструкцією, завдяки якій вирішується низка важливих завдань, центральними з яких є забезпечення справедливої, ефективної та орієнтованої на індивідуальні потреби приватної особи правозастосовної та правотворчої діяльності названих суб’єктів.
Дискреція не є довільною. Вона завжди здійснюється відповідно до закону (права), оскільки згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції4 органи держвлади та ОМС, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Голова, за висновком суду, діяв у межах наданих йому законодавством повноважень.
Натомість позивачем так і не обґрунтовано, як саме невиплата премій працівникам згідно з оскаржуваним розпорядженням відповідача та, відповідно, надлишок коштів у фонді оплати праці сільської ради на кінець календарного року могли би вплинути на його права. Адже відповідно до ч. 1 ст. 5 КАСУ5 кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адмінсуду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Проте, належність до однієї територіальної громади в межах компетенції сільської ради, без наведення конкретних мотивів порушення прав позивача внаслідок призначення та виплати премій працівникам сільської ради, не може бути в цьому випадку достатньою підставою для доведення факту порушення прав позивача.
Результат: наполегливий громадянин, пройшовши всі інстанції розгляду справи, отримав остаточну відмову.
Думка редакції
Невідомо, що керувало позивачем у справі — підвищене почуття справедливості чи особиста неприязнь. Але звертаючись до адмінсуду з позовом про скасування розпорядження про преміювання працівників, домогтися він міг скоріше морального задоволення. Навіть якщо б розпорядження було скасоване, то за правилами ст. 1215 ЦКУ6 не підлягає поверненню, зокрема, безпідставно набута зарплата і платежі, що прирівнюються до неї, якщо їх виплата проведена фізичною або юридичною особою добровільно, за відсутності рахункової помилки з її боку і недобросовісності з боку набувача.
Про рахункову помилку в цій ситуації не йдеться, про недобросовісність набувачів теж, оскільки працівники не мають впливу на голову, що їх преміює. І головне — в умовах адміністративного судочинства питання про повернення коштів не вирішується. Тож громадянину ще довелося б вирішувати і це питання: судитися чи звертатись до правоохоронців. І там теж ще не відомо, чим би все завершилось.
Повертаючись до результатів розгляду справи, бачимо, що судом досліджено дві лінії: правомірність і повноважність прийняття оскаржуваного розпорядження та порушення прав позивача внаслідок його прийняття.
Щодо першого зауважимо: відповідно до ст. 7 Конституції в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Частина 1 ст. 143 Конституції визначає, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними ОМС управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
Відповідно до пп. 22–23 ч. 1 ст. 26 Закону про МС до виключної компетенції сільської, селищної, міської ради належать затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування; розгляд прогнозу місцевого бюджету, затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету.
Як вже зазначено вище, ч. 2 ст. 21 Закону про службу в ОМС встановлено, що умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування визначаються КМУ. Таким документом, зокрема, є постанова № 268. А п. 2 постанови № 268 надає право керівникам органів (у тому числі ОМС) у межах затвердженого фонду оплати праці, з-поміж іншого, установлювати працівникам надбавку за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи та здійснювати преміювання працівників.
Своєю чергою, відповідно до ст. 12 та ст. 42 Закону про МС7 міський голова є головною посадовою особою територіальної громади, здійснює керівництво радою та її виконавчим комітетом, призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад та є розпорядником бюджетних коштів.
Тож, якщо в Положенні про преміювання ОМС не встановлені вимоги щодо паперового аналізу діяльності кожного працівника органу для його преміювання та критерії відповідності для преміювання, і преміювання проводиться в межах відведеного для цього фонду, то голова діє в межах своїй дискреційних повноважень.
Що ж до другої лінії розгляду, то тут суд міг би відмовити тільки з тих підстав, що розпорядження про преміювання працівників не порушує права позивача. Однак всі інстанції добросовісно розглянули правомочність прийняття оскаржуваного акта головою. Адже з огляду на судову практику Європейського суду з прав людини (рішення у справі «Олссон проти Швеції» від 24.03.1988 р.) запорукою правильного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців (читай суб’єктів владних повноважень).