Знесення самовільного будівництва. Коли місцева рада відіграє вирішальну роль?
Самочинне будівництво — чимала проблема більшості населених пунктів. Починаючи від самовільних добудов/перебудов у власних домогосподарствах і закінчуючи забудовою місць загального користування та прибудинкових територій багатоквартирних будинків, громадяни легковажно нехтують нормами і правилами у цій сфері. І чи не найпоширенішим явищем є будівництво гаражів. Як відомо, розташовувати гаражі в безпосередній близькості до багатоквартирного будинку мають право лише певні категорії громадян, але мати гараж поблизу хоче кожний. Що може вдіяти місцева рада у разі виявлення факту самовільного будівництва та за яких умов? Розглянемо на прикладі однієї справи.
Версія для друку
Людмила Линник, юрист газети «Місцева рада»
Суть справи
29.01.2020 р. Верховний Суд у складі судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду виніс постанову у справі № 822/2149/181 за позовом однієї з міських рад до громадянина про знесення самовільно збудованого гаража на прибудинковій території багатоквартирного будинку. Цікавим у цій справі став висновок суду щодо вирішального значення позиції власника земельної ділянки (міської ради). Якщо власник земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила самочинне будівництво. І тут вже не має значення, чи є можливість і бажання забудовника перебудувати об’єкт по-іншому та чи пропонувались йому такі заходи. Далі — детальніше.
Події у справі беруть свій початок ще з 22.08.2013 р., коли виконавчим комітетом міської ради було прийнято рішення, яким вирішено надати мешканцям багатоквартирного будинку дозвіл на проведення робіт з благоустрою шляхом облаштування місця тимчасового зберігання автомобілів біля будинку за власний рахунок.
У 2016 році відповідач звернувся до міської ради із заявою про виділення йому земельної ділянки для будівництва гаража на цій території. 31.05.2016 р. міською радою було прийнято рішення, яким йому відмовлено у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з наступною передачею її безоплатно у власність площею 40 м2 для будівництва індивідуального гаража у зв’язку з тим, що рішенням виконавчого комітету вказана земельна ділянка визначена для облаштування місця тимчасового зберігання автомобілів мешканцями будинку.
У період з 15 по 28 листопада 2017 року виконавчим комітетом міської ради проведено позапланову перевірку дотримання суб’єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил на об’єкті і складено акт, у якому зафіксовано, що відповідач здійснив будівництво споруди біля будинку без документів, що дають на це право, а саме: без повідомлення про початок виконання будівельних робіт, без відповідного документа на право власності чи користування земельною ділянкою, без належно затвердженого проекту.
28.11.2017 р. виконавчим комітетом складено припис, у якому від відповідача вимагалось усунути виявлені при проведенні перевірки порушення: отримати документ на право володіння або користування земельною ділянкою, забезпечити розробку проектної документації на будівництво об’єкта та подання документа, що дає право на виконання будівельних робіт, до 28.01.2018 р. При цьому його визнано винним у вчиненні адмінправопорушення, передбаченого ч. 5 ст. 96 КпАП2 та притягнуто до адмінвідповідальності у вигляді штрафу в розмірі 8500,00 грн, який він сплатив.
З метою перевірки виконання припису про усунення порушення відділом з питань державного архітектурно-будівельного контролю міської ради проведено позапланову перевірку та зафіксовано, що жодного з поставлених завдань відповідачем не виконано.
Згідно із службовою запискою начальника управління містобудування, архітектури та капітального будівництва містобудівні умови та обмеження для проектування об’єкта будівництва відповідачу не надавалися. А відповідно до службової записки начальника відділу з питань регулювання земельних відносин земельна ділянка відповідачу поблизу багатоквартирного будинку також не виділялась.
У червні 2018 року виконавчий комітет міської ради звернувся до суду з позовом про зобов’язання відповідача за власні кошти знести самочинно збудовану споруду. Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 06.09.2018 р.3, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21.01.2019 р.4, позов задоволено.
Рішення судів мотивовано тим, що будівництво здійснено без направлення повідомлення про початок виконання будівельних робіт, без належно затвердженого проекту на будівництво, з використанням земельної ділянки, що не була відведена забудовнику, та із порушенням використання земельної ділянки згідно з її цільовим призначенням, що є підставою для знесення самочинно збудованої споруди.
Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач звернувся із касаційною скаргою. У касаційній скарзі він посилався на відсутність доказів будівництва гаражу з істотним відхиленням від проекту та доказів його відмови перебудувати гараж. Суди попередніх інстанцій, на його думку, не встановили підстав для застосування такого крайнього заходу, як знесення самочинного будівництва, та не перевірили можливості перебудови спірної будівлі.
Як ми вже зазначили на початку матеріалу, суд касаційної інстанції залишив попередні судові рішення в силі, а в задоволенні касаційної скарги громадянина-забудовника відмовив. Про мотиви суду розповімо далі.
Позиція суду
Переглядаючи рішення судів першої та апеляційної інстанції, касаційний суд дійшов висновку про їх законність та, зі свого боку, розмежував порядок застосування знесення самочинного будівництва як крайнього заходу з ініціативи органів держархбудконтролю та знесення самочинного будівництва у разі вимоги власника земельної ділянки.
Так, відповідно до ч.ч. 1, 4, 7 ст. 376 ЦКУ5 житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.
Якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок.
У разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може прийняти рішення, яким зобов’язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.
Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов’язана відшкодувати витрати, пов’язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану.
Таким чином, правовий порядок знесення будинку, будівлі, споруди, іншого нерухомого майно залежить від підстав, за якими його віднесено до об’єкта самочинного будівництва.
Наприклад, за змістом ч. 7 ст. 376 ЦКУ зобов’язання особи, яка здійснила будівництво, провести відповідну перебудову можливе лише у разі: (1) істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, (2) істотного порушення будівельних норм і правил.
У цих випадках, на думку суду, з позовом про зобов’язання особи до проведення перебудови може звернутися відповідний орган держвлади або орган місцевого самоврядування (далі — ОМС).
У випадках, коли до суду з позовом про знесення самочинного будівництва звертається орган державного архітектурно-будівельного контролю, належить керуватися ч. 1 ст. 38 Закону про регулювання МД6, згідно з якою у разі виявлення факту самочинного будівництва об’єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу держархбудконтролю видає особі припис про усунення порушень з визначенням строку для добровільного виконання припису.
Якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган держархбудконтролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об’єкта та компенсацію витрат, пов’язаних з таким знесенням.
Можливість перебудови й усунення наслідків самочинного будівництва перевіряється на стадії виконання припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів. Невиконання припису без поважних причин може свідчити про неможливість перебудови або небажання особи, яка здійснила самочинне будівництво, усувати його наслідки.
В інших випадках самочинного будівництва, зокрема, (1) якщо нерухоме майно збудоване або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або (2) без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи (3) належно затвердженого проекту, ст. 376 ЦКУ, на думку суду, не ставить можливість знесення об’єкта самочинного будівництва в залежність від можливостей його перебудови.
Натомість правове значення має позиція власника земельної ділянки. Якщо він заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила самочинне будівництво на його земельній ділянці (що і відбулося у справі, про яку йдеться), то слід застосовувати не ч. 7 ст. 376 ЦКУ, а ч. 4 цієї статті. А отже, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила самочинне будівництво, або за її рахунок без попереднього рішення суду про зобов’язання особи, яка здійснила будівництво, провести відповідну перебудову. Такий висновок суд визнав логічним, оскільки такі види самочинного будівництва, зрозуміло, не можуть бути приведені до легітимного стану шляхом перебудови. Адже умовою «узаконення» самобуду є надання земельної ділянки для цих цілей навіть після його зведення. В умовах відмови місцевої ради виділити земділянку для будівництва здійснити заходи, передбачені ч. 3 ст. 376 ЦКУ, просто неможливо.
Отже, Верховний Суд у складі Судової палати Касаційного адміністративного суду погодився із висновком судів попередніх інстанцій та залишив їх рішення у силі.
Думка редакції
Розглянуте рішення практично закріпило пріоритетне право місцевої ради, як власника землі, заперечувати самобуд. Звісно, така позиція ради теж має бути обґрунтована нормами законодавства та містобудівною документацією. Адже безпідставна відмова у наданні земельної ділянки також може бути оскаржена. Але факт залишається фактом: без виділення земельної ділянки для цих цілей починати забудову — зась. І суд у цій ситуації на боці місцевих рад.
Зауважимо, що справа розглядалась у порядку адміністративного судочинства, як така, що пов’язана з виконанням місцевою радою владних розпорядчих повноважень щодо надання земельної ділянки.
Натомість, коли предметом позову буде звільнення самовільно зайнятої земельної ділянки шляхом знесення самовільного будівництва, з таким позовом слід звертатись в порядку цивільного судочинства щодо відповідачів — фізосіб (див., наприклад, постанову Верховного Суду у складі колегії суддів Третьої судової палати Касаційного цивільного суду від 18.12.2019 р. у справі № 127/23136/177), або господарського щодо відповідачів — суб’єктів господарювання (див, наприклад, постанову Верховного Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 19.06.2019 р. у справі № 910/4055/188).
